'Mengejar' PPN di Jalan Tol

Ringkasan Berita:

• Rencana pengenaan PPN atas jasa jalan tol masuk dalam Renstra DJP 2025–2029 dengan target rampung 2028.
• Tujuannya memperluas basis pajak demi keadilan fiskal, namun berpotensi memengaruhi biaya transportasi, inflasi, dan investasi infrastruktur.

Oleh: Jannus TH Siahaan, Doktor Sosiologi dari Universitas Padjadjaran

TRIBUNNERS - Ada yang menarik dari dokumen setebal ratusan halaman yang diterbitkan Direktorat Jenderal Pajak beberapa hari lalu. 

Di antara deretan agenda kebijakan jangka menengah dalam Rencana Strategis DJP 2025–2029, terselip satu baris yang langsung memantik perdebatan: rencana pengenaan Pajak Pertambahan Nilai atas jasa jalan tol, dengan target mekanisme pemungutannya rampung pada 2028.

Sekilas membacanya, reaksi publik cukup mudah ditebak. "Tarif tol sudah mahal, mau ditambah pajak lagi?" Itu kira-kira yang melayang di benak banyak pengguna tol yang setiap pagi dan sore terjebak di antrian gerbang. 

Baca juga: Tanggapan Menkeu Purbaya tentang Wacana Pengenaan PPN ke Pengguna Jalan Tol

Tapi kalau kita mau duduk sebentar dan melihat gambar yang lebih besar — ini bukan sekadar soal tol. Ini soal bagaimana negara mendanai dirinya sendiri, dan ke mana arah kebijakan fiskal Indonesia sedang berjalan.

Jujur saja, gagasan mengenakan PPN di jalan tol ini bukan barang baru yang baru keluar dari oven. 
Pada 2015, rencana serupa sudah pernah dirancang melalui aturan internal DJP. Tapi kemudian ditunda — pertimbangannya waktu itu adalah menjaga iklim investasi dan menghindari polemik sosial yang terlalu besar. 

Keputusan penundaan itu ditandatangani langsung oleh Dirjen Pajak saat itu, Sigit Priadi Pramudito.
Sekarang, satu dekade kemudian, wacana itu hidup lagi. 

Dan kali ini masuk dalam dokumen perencanaan resmi, bukan sekadar bisik-bisik di koridor kantor kementerian.

Yang menarik adalah konteks di baliknya. Pemerintah menyebutkan bahwa tujuan regulasi ini adalah untuk "memperluas basis pajak dalam rangka pengenaan pajak yang lebih adil." 

Kata "adil" di sini perlu kita bedah, karena justru di situlah debat yang sesungguhnya terjadi.

Argumentasi pemerintah sederhana: saat ini ada ketidakkonsistenan dalam sistem perpajakan kita. Jasa angkutan umum seperti bus dan kereta kena PPN, tapi jasa jalan tol ; yang digunakan mayoritas oleh pemilik kendaraan bermotor pribadi, malah tidak. Kalau mau adil, harusnya perlakuannya setara.

Di atas kertas, argumen itu masuk akal. Tapi soal implementasinya, cerita bisa sangat berbeda.

Baca juga: Menteri PPN Rachmat Pambudy: MBG Lebih Mendesak daripada Lapangan Kerja

Untuk memahami kenapa pemerintah terus mendorong perluasan basis pajak, kita perlu melihat satu angka yang cukup memalukan jika dibandingkan dengan standar internasional: rasio pajak terhadap PDB Indonesia.

Pada 2023, tax ratio Indonesia tercatat di angka 10,21 persen dari PDB — turun dari 10,39 persen di tahun sebelumnya. Bahkan hingga Oktober 2024, angkanya masih di kisaran 10 persen. Bandingkan dengan rata-rata negara berkembang yang berada di kisaran 15–20 persen, atau negara OECD yang rata-ratanya menyentuh 34 persen.

Artinya, negara kita hanya mengumpulkan sekitar sepersepuluh dari total produksi ekonominya sebagai penerimaan pajak. Padahal ambisi pembangunan tidak berhenti: jalan tol 2.460 kilometer dalam kurun waktu lima tahun, IKN, proyek infrastruktur besar yang tersebar di seluruh kepulauan. Semuanya butuh uang.

Tanpa perluasan basis pajak, pilihan pemerintah terbatas pada tiga jalur yang sama-sama tidak populer: menaikkan utang, memotong anggaran subsidi, atau menaikkan tarif pajak yang sudah ada. Maka wajar kalau kebijakan menyasar  ke "objek pajak baru" , dan jalan tol, dengan nilainya yang terukur dan transaksinya yang kian mudah dilacak lewat sistem elektronik, menjadi kandidat yang menarik.

Sebelum kita menghakimi atau memuji rencana ini, ada baiknya kita tengok ke luar jendela dulu. Apa yang terjadi di negara lain soal pajak atas penggunaan jalan tol?

India menjadi kasus yang menarik untuk ditelaah. Ketika negara itu memperkenalkan sistem GST (Goods and Services Tax) pada 2017 — yang secara konseptual mirip dengan PPN kita — ada diskusi panjang soal apakah jalan tol masuk ke dalamnya. Akhirnya, pemerintah India memutuskan untuk mengecualikan jasa jalan tol dari GST. 
Alasannya: jalan tol sudah merupakan layanan berbayar yang tidak bisa diakses semua orang, dan menambahkan lapisan pajak di atasnya justru akan menghukum pengguna ganda — membayar pajak kendaraan, lalu membayar tol, lalu membayar pajak atas tol.

Malaysia memberikan pelajaran yang sedikit berbeda, dan justru lebih dramatis. Saat Pakatan Harapan menang pemilu 2018 dengan salah satu janji besarnya adalah menghapus tol secara bertahap, publik Malaysia menyambut antusias. Tapi begitu pemerintahan baru itu duduk dan menghitung angkanya, realitas justru menghantam keras. 

Untuk menghapus seluruh tol di Malaysia sekaligus, diperlukan biaya sekitar 400 miliar ringgit — belum termasuk kompensasi tahunan kepada konsesioner yang mencapai hampir 1 miliar ringgit per tahun. Bahkan Dr. Mahathir sendiri akhirnya mengakui: "Kami membuat manifesto itu sambil berpikir kami tidak akan menang pemilu. Sekarang kami sudah menang, dan manifesto ini jadi beban besar."

Pelajaran dari Malaysia bukan soal apakah tol itu baik atau buruk. Pelajarannya adalah: kebijakan soal jalan tol jauh lebih kusut dari yang terlihat di permukaan. Ada kontrak konsesi, ada skema investasi, ada kepentingan swasta yang sudah terlanjur masuk. Begitu satu variabel diutak-atik, seluruh ekosistem ikut berguncang.

Di tempat lain, Perancis menjalankan sistem yang berbeda lagi. Jalan tol mereka dikelola swasta melalui sistem konsesi jangka panjang, dan negara secara aktif memungut pajak dari pendapatan konsesioner, bukan dari pengguna secara langsung. Model ini sempat dikritik karena dianggap memberikan keuntungan terlalu besar kepada perusahaan swasta, tapi di sisi lain terbukti berhasil menjaga kualitas infrastruktur tanpa terlalu membebani pengguna langsung.

Dari tiga contoh ini, tidak ada satu pun yang merupakan "resep sempurna." Yang ada adalah trade-off yang berbeda-beda, tergantung pada kondisi fiskal, struktur konsesi, dan tingkat penerimaan masyarakat.

Kalau kita berbicara soal dampak, ada beberapa lapis yang perlu dilihat — dan tidak semuanya langsung terasa.

Lapisan pertama: biaya transportasi dan logistik. Ini yang paling kasat mata. Ketika tol kena PPN 11 persen, maka biaya perjalanan naik. Tapi dampaknya tidak berhenti di pengguna langsung. Truk-truk logistik yang mengangkut barang dari pelabuhan ke gudang, dari pabrik ke pasar, semuanya melewati tol. Kenaikan biaya transportasi itu akan ditransfer ke harga barang. Tidak perlu perhitungan rumit untuk menyadari bahwa ujung-ujungnya yang menanggung adalah konsumen — terutama mereka yang daya belinya sudah tipis dan semakin tipis.

Lapisan kedua: inflasi yang merayap. Data BPS mencatat inflasi Indonesia di 2023 ada di 2,61 persen, dan 2024 turun ke 1,57 persen. Angka-angka ini terlihat jinak. Tapi tambahkan satu variabel baru — PPN tol — dan biaya logistik naik, harga barang naik, dan inflasi bisa ikut merayap. Bukan lonjakan dramatis, tapi seperti air yang pelan-pelan mengisi bak mandi.

Lapisan ketiga: dampak pada investasi infrastruktur. Ini yang sering luput dari diskusi publik. Jalan tol di Indonesia mayoritas dibangun dengan skema Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU). Investor swasta mau masuk karena ada kepastian pendapatan dari tarif tol. 
Kalau kemudian ada lapisan pajak baru di atasnya — dan tarif tidak bisa dinaikkan bebas karena ada regulasi — maka margin keuntungan investor menyempit. Dalam jangka panjang, ini bisa membuat proyek tol baru menjadi kurang menarik secara finansial.

Lapisan keempat: keadilan sosial. PPN adalah pajak yang bersifat regresif secara alami, artinya, proporsi beban yang ditanggung oleh orang miskin lebih besar dibanding orang kaya, kalau dihitung terhadap pendapatan mereka. 

Pengguna tol memang identik dengan pemilik kendaraan bermotor, yang relatif lebih mampu. 
Tapi dalam konteks Indonesia, "pemilik kendaraan" tidak selalu berarti "orang kaya." Banyak pekerja kelas menengah bawah yang mengandalkan motor atau kendaraan pribadi karena transportasi publik tidak menjangkau rumah mereka. Mereka ini yang akan merasakan beban paling berat.

Bukan berarti gagasan ini harus dikubur begitu saja. Tapi kalau memang mau dijalankan, ada beberapa syarat yang rasanya perlu dipenuhi agar tidak menjadi bumerang.

Pertama, mekanisme pemungutan harus dirancang dengan sangat hati-hati, dengan mempertimbangkan apakah PPN dikenakan kepada pengguna langsung atau kepada Badan Usaha Jalan Tol sebagai entitas korporat. 

Kalau yang kena adalah korporasi, dampaknya ke masyarakat bisa jauh lebih terkontrol.

Kedua, pemerintah perlu transparan soal kemana uang pajak ini akan mengalir. Kalau hasilnya memang kembali ke pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur transportasi — termasuk membiayai transportasi publik yang lebih terjangkau — maka narasi "adil" itu bisa dipertahankan. 

Tapi kalau hilang ke dalam pot anggaran umum tanpa jejak yang jelas, kepercayaan publik akan sulit dibangun.

Ketiga, perlu ada kajian mendalam soal interaksinya dengan kontrak konsesi yang sudah berjalan. 

Mengubah rezim pajak di tengah jalan bisa memicu dispute hukum dengan konsesioner — sesuatu yang sudah pernah terjadi di berbagai negara dan berakhir dengan tagihan kompensasi yang jauh lebih mahal dari pajak yang dikumpulkan.

Pada akhirnya, PPN jalan tol bukan sekadar soal angka di lembar tarif. Ini soal kepercayaan — apakah masyarakat percaya bahwa uang yang mereka bayarkan dikelola dengan baik dan kembali dalam bentuk layanan yang setara.

Sejarah kebijakan pajak di Indonesia penuh dengan niat baik yang justru gagal di eksekusi. Dan juga penuh dengan kebijakan yang tampak kontroversial di awal, tapi akhirnya diterima ketika manfaatnya terasa nyata.

Rencana yang ditargetkan rampung regulasinya pada 2028 ini masih punya waktu. Dua tahun ke depan adalah waktu yang cukup untuk melakukan kajian yang benar-benar mendalam, melibatkan berbagai pemangku kepentingan, dan merancang mekanisme yang tidak hanya mengisi kantong negara, tapi juga menjaga keadilan dan kepercayaan publik.

Mengejar penerimaan pajak adalah keharusan. Tapi cara mengejarnya — itulah yang akan menentukan apakah pelari ini sampai di garis finish, atau tersandung di tengah jalan.